1. Una ‘costruzione’ è ravvisabile, per la giurisprudenza consolidata, ogni qualvolta “l’intervento
edilizio produca un effettivo e rilevante impatto sul territorio e, dunque, in relazione alle opere di
qualsiasi genere con cui si operi nel suolo e sul suolo, se idonee a modificare lo stato dei luoghi
determinandone una significativa trasformazione” (Cons. Stato, Sez. VI, 03/04/2024, n. 3031).
La giurisprudenza – che si è ispirata alle argomentazioni poste a base della sentenza di questa
Adunanza Plenaria, 10 marzo 1982, n. 3 – ha chiarito che anche la realizzazione di muri di cinta o di
contenimento di ragguardevoli dimensioni – così come anche l’attività di movimento di terra che
modifichi la conformazione dei luoghi – è soggetta al rilascio del permesso di costruire.
Occorre il rilascio del permesso per le opere di qualsiasi genere che modifichino il suolo e lo stato
dei luoghi, determinandone una significativa trasformazione (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 29 novembre
2023, n. 10291; Cons. Stato, Sez. VI, 20 ottobre 2023), pur quando si tratti di movimento terra, in
assenza di volumi e per realizzare una strada (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 24 marzo 2020, n. 2050).
2. La sottoposizione del potere di edificazione al previo rilascio del permesso di costruire assolve alla
funzione di consentire che gli interventi edilizi siano realizzati in conformità con la disciplina
pianificatoria, contemperando l’interesse privato allo sfruttamento della proprietà con l’interesse
pubblico alla regolare trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio e, quindi, in definitiva
assolve alla funzione di garantire il corretto inserimento del manufatto sul territorio.
Il permesso di costruire non abilita, infatti, il titolare a realizzare qualunque manufatto, ma gli
consente l’edificazione di quello specifico fabbricato descritto nel progetto (quanto all’area di sedime,
al perimetro, alla sagoma, ai volumi, alle altezze, ecc.).
3. Qualunque realizzazione dell’edificio difforme dal progetto, anche se sia ridotta la volumetria o ne
siano modificati il perimetro, le sagome e le altezze, comporta una ‘divergenza tra consentito e
realizzato’ che in quanto tale – affinché vi sia la ‘regolarità urbanistica’ – o deve essere previamente
autorizzata dal Comune o necessita di un atto di ‘accertamento di conformità’, qualora questo sia
consentito dall’ordinamento.
L’edificazione deve quindi avvenire nel rigoroso rispetto del principio di conformità tra l’opera
risultante dal progetto assentito con il permesso di costruire e quella concretamente realizzata.
4. L’art. 31 del testo unico sanziona allo stesso modo le ipotesi di edificazione in assenza del permesso
di costruire con le ipotesi dell’edificazione in totale difformità o con variazioni essenziali,
provvedendo a disciplinare le singole fattispecie, equiparando la carenza del titolo edificatorio con la
totale difformità del bene edificato con quello autorizzato.
5. La ‘totale difformità’ si verifica non solo in caso di ampliamento non autorizzato, ma anche nel caso
di mancato completamento della costruzione e vi sia un aliud pro alio.
Il permesso di costruire consente di realizzare solo l’opera descritta nel progetto e avente
caratteristiche fisiche e funzionali ben determinate: l’abuso per totale difformità sussiste nel caso di
realizzazione di “un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche e
planivolumetriche”.
Ciò è ravvisabile quando il manufatto sia stato parzialmente edificato con il cd. ‘scheletro’ e anche
quando sia oggettivamente diverso rispetto a quello progettato, dovendosi un’opera qualificare
abusiva per totale difformità ogni qual volta il risultato finale consista in una struttura che non è
riferibile a quella assentita.
6. Nei casi di ‘divergenza tra consentito e realizzato’ rientra il “non finito architettonico”, il quale è
ravvisabile quando le opere realizzate sono incomplete strutturalmente e funzionalmente, tanto da far
individuare un manufatto diverso da quello autorizzato, oppure quando vi è stata la modifica dello
stato dei luoghi con la realizzazione di un quid che neppure consenta di ravvisare un ‘volume’.
7. L’indicazione dei termini nel titolo abilitativo trova la sua ragione nella necessità di avere una
certezza temporale riguardo le attività di trasformazione urbanistico edilizia del territorio, che per
propria natura è frazionata nel tempo, al fine di impedire che l’eventuale modifica delle previsioni
pianificatorie possa essere condizionata senza limiti temporali da antecedenti permessi di costruire.
8. Il legislatore ha previsto la possibilità per l’interessato di richiedere e di ottenere la proroga del
termine prima della scadenza del permesso di costruire, così evitando la decadenza, ed ha anche
stabilito che, in caso di decadenza, l’interessato possa richiedere un nuovo permesso di costruire per
il completamento delle opere, sempreché quelle mancanti non possano realizzarsi ai sensi dell’art. 22
dello stesso testo unico (in quanto soggette a s.c.i.a.).
9. In base al principio del tempus regit actum, il nuovo permesso di costruire presuppone la
compatibilità delle opere da realizzare con la disciplina urbanistica vigente al momento del suo
rilascio.
10. L’efficacia del permesso di costruire decade, infatti, con l’entrata in vigore di contrastanti
previsioni urbanistiche; nondimeno, il comma 4 dell’art. 15 ha introdotto una deroga al principio di
decadenza, nel caso dei lavori assentiti dal permesso di costruire, già cominciati e completati entro il
termine di tre anni dalla data del loro inizio (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 3283/2017).
Il legislatore ha operato un bilanciamento tra la tutela dell’affidamento del privato al completamento
dell’opera in fase di realizzazione sulla base di un permesso di costruire, il principio di conservazione
e quello di proporzionalità, al fine di evitare la distruzione di ricchezza conseguente all’abbandono di
progetti in avanzato stato di attuazione, conservando, comunque, la vigilanza sull’attività di
edificazione attraverso la previsione del limite temporale triennale, pari a quello di durata
dell’efficacia del permesso di costruire.
11. Sussiste il fondamento normativo per disporre la restituzione in pristino – in caso di decadenza
del permesso di costruire – qualora siano state eseguite solo opere parziali, non riconducibili al
progetto approvato sotto il profilo strutturale e funzionale.
Se non sono completate, e neppure possono esserle, in quanto non può essere rilasciato un nuovo
permesso di costruire, il mancato completamento – e cioè la cd opera incompiuta – comporta di per sé
un degrado ambientale e paesaggistico.
In altri termini, rileva un principio di simmetria, per il quale, così come l’Amministrazione non può
di certo rilasciare un permesso per realizzare uno ‘scheletro’ o parte di esso (titolo che di certo non è
consentito dalla legislazione vigente) o una struttura di per sé non abitabile per assenza di solai o
tamponature, scale o tetto o di elementi portanti, corrispondentemente l’Amministrazione deve
ordinare la rimozione dello ‘scheletro’, che risulti esistente in conseguenza della decadenza del
permesso di costruire.
12. L’Adunanza plenaria, ai sensi dell’art. 99, comma 1, c.p.a., ha enunciato i seguenti principi di
diritto:
– in caso di realizzazione, prima della decadenza del permesso di costruire, di opere non completate,
occorre distinguere a seconda se le opere incomplete siano autonome e funzionali oppure no;
– nel caso di costruzioni prive dei suddetti requisiti di autonomia e funzionalità, il Comune deve
disporne la demolizione e la riduzione in pristino ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. n. 380 del 2001, in
quanto eseguite in totale difformità rispetto al permesso di costruire;
– qualora il permesso di costruire abbia previsto la realizzazione di una pluralità di costruzioni
funzionalmente autonome (ad esempio villette) che siano rispondenti al permesso di costruire
considerando il titolo edificatorio in modo frazionato, gli immobili edificati – ferma restando
l’esigenza di verificare se siano state realizzate le opere di urbanizzazione e ferma restando la
necessità che esse siano comunque realizzate – devono intendersi supportati da un titolo idoneo, anche
se i manufatti realizzati non siano totalmente completati, ma – in quanto caratterizzati da tutti gli
elementi costitutivi ed essenziali – necessitino solo di opere minori che non richiedono il rilascio di
un nuovo permesso di costruire;
– qualora invece, le opere incomplete, ma funzionalmente autonome, presentino difformità non
qualificabili come gravi, l’Amministrazione potrà adottare la sanzione recata dall’art. 34 del T.U.;
– è fatta salva la possibilità per la parte interessata, ove ne sussistano tutti i presupposti, di ottenere
un titolo che consenta di conservare l’esistente e di chiedere l’accertamento di conformità ex art. 36
del T.U. nel caso di opere “minori” (quanto a perimetro, volumi, altezze) rispetto a quelle assentite,
in modo da dotare il manufatto – di per sé funzionale e fruibile – di un titolo idoneo, quanto alla sua
regolarità urbanistica.
Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, Sentenza, 30 luglio 2024, n. 14, in Urbanistica e appalti, novembre – dicembre 2024, n. 6, p.732 con nota di Roberto Musone “La disciplina giuridica applicabile alle opere parzialmente eseguite in virtù di un titolo ediliziodecaduto e non oggetto di intervento di completamento in virtù di un nuovo titolo edilizio”.