1. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, la nozione di atto presupposto è fondata,
in relazione ad atti di un unico procedimento o anche ad atti autonomi, sull’esistenza di un
collegamento fra gli atti stessi, così stretto nel contenuto e negli effetti, da far ritenere che l’atto
successivo sia emanazione diretta e necessaria di quello precedente, così che il primo è in concreto
tanto condizionato dal secondo nella statuizione e nelle conseguenze da non potersene discostare
(Consiglio di Stato, Sez. IV, 23 marzo 2000, n. 1561; Sez. V, 15 ottobre 1986, n. 544).
La connessione di più provvedimenti amministrativi per presupposizione postula un aspetto
strutturale ed uno funzionale.
Sotto l’aspetto strutturale, gli atti sono in una relazione di successione giuridica e cronologica, o di
necessario concatenamento; l’atto presupposto non soltanto precede e prepara quello presupponente,
ma ne è il sostegno esclusivo.
Gli effetti del provvedimento pregiudiziale sono i fatti costitutivi del secondo, o meglio del relativo
potere; vi è una consequenzialità necessaria tra i due provvedimenti, tale che l’esistenza e la validità
di quello presupposto sono condizioni indispensabili affinché l’altro possa legittimamente esistere e
produrre la propria efficacia giuridica.
Quanto all’aspetto funzionale, poi, gli atti risultano preordinati alla realizzazione di un unico rapporto
amministrativo, riguardano, cioè, un unico bene della vita; ciascun atto spiega da solo taluni effetti
giuridici, ma soltanto congiuntamente all’altro dà vita al rapporto giuridico, che rappresenta l’oggetto
dell’interesse pubblico considerato dai più poteri funzionalmente collegati.
Da quanto detto emerge che, sul piano della disciplina, l’illegittimità ed il conseguente annullamento
dell’atto presupposto determinano l’illegittimità di quello conseguente (c.d. trasmissione della
antigiuridicità; cfr. ex multis Consiglio di Stato n. 6922/2020).
2. La valutazione di impatto ambientale, espressione dei principi comunitari di prevenzione,
precauzione, integrazione e sviluppo sostenibile, consiste in quel particolare procedimento finalizzato
a considerare gli impatti ambientali di un progetto, ossia gli effetti significativi, diretti e indiretti, che
il progetto genera su differenti fattori: popolazione e salute umana; biodiversità; territorio, suolo,
acqua, aria e clima; beni materiali, patrimonio culturale, paesaggio e le interazioni tra i fattori
precedentemente elencati.
Si tratta di un procedimento amministrativo complesso, scandito in una articolata sequenza
procedimentale, che vede il suo avvio con la presentazione dello studio d’impatto ambientale (SIA)
da parte del proponente. Seguono poi lo svolgimento delle consultazioni, la valutazione del SIA e
l’integrazione eventuale delle informazioni fornite. Il procedimento culmina con l’adozione del
provvedimento di VIA e l’integrazione di quest’ultimo nel provvedimento di approvazione o
autorizzazione del progetto.
Si tratta, quindi, di un sub-procedimento autonomo, che si inserisce in un procedimento autorizzativo
più ampio relativo ad un determinato progetto.
Sul punto, un costante indirizzo giurisprudenziale ha più volte sottolineato l’autonomia del
procedimento di VIA, che trova la sua ratio nella tutela di un interesse specifico: la tutela
dell’ambiente.
3. Tale caratteristica contribuisce a rendere l’atto conclusivo del procedimento immediatamente
impugnabile in quanto potenzialmente idoneo a generare una lesione immediata dei valori ambientali.
In relazione alla natura del provvedimento in esame, in particolare, la giurisprudenza ha
costantemente ritenuto che questo sia espressione di due differenti matrici: da un lato, è in esso
presente una valutazione tecnico-scientifica sul grado di effettiva nocività dell’opera; dall’altro, la
discrezionalità esercitata dall’amministrazione non si esaurisce in un “mero giudizio tecnico”, ma
presenta profili particolarmente intensi “di discrezionalità amministrativa e istituzionale in relazione
all’apprezzamento degli interessi pubblici e privati coinvolti, con conseguenti limiti al sindacato
giurisdizionale sulla determinazione finale emessa”.
Si tratta, per tale motivo, di un provvedimento con cui viene esercitata una vera e propria funzione di
indirizzo politico-amministrativo, attraverso la cura ed il bilanciamento della molteplicità dei
contrapposti interessi pubblici e privati.
4. Il PAUR non sostituisce ad ogni effetto tutti gli atti di assenso comunque denominati rilasciati
all’interno della conferenza di servizi, ma (pur presentando una propria autonomia sul piano
effettuale), più limitatamente, li ricomprenderebbe.
Depone, in primo luogo, a sostegno di questa conclusione l’orientamento interpretativo sviluppato
dalla giurisprudenza costituzionale.
In relazione al PAUR, la Corte costituzionale ha, a più riprese, evidenziato come esso non comporta
un assorbimento dei singoli titoli autorizzatori necessari alla realizzazione dell’opera e non sostituisce
i diversi provvedimenti emessi all’esito dei procedimenti amministrativi, di competenza
eventualmente anche regionale, ma li ricomprenda nella determinazione che conclude la conferenza
di servizi.
In sintesi, secondo tale ricostruzione interpretativa, il PAUR include in un unico atto i singoli titoli
abilitativi che vengono rilasciati all’interno della conferenza di servizi, ma non rappresenta un atto
sostitutivo, bensì comprensivo delle singole autorizzazioni.
5. In tale ottica, quindi, il PAUR rappresenta un quid pluris rispetto alla VIA, ma, allo stesso tempo
non ha la capacità di sostituire i singoli provvedimenti autorizzativi, che si limita a ricomprendere al
suo interno. Pertanto, il PAUR non realizza un effetto sostitutivo “pieno” degli altri titoli autorizzatori
necessari alla realizzazione dell’opera, in quanto questi ultimi mantengono la loro autonomia formale,
come comprova peraltro la circostanza per cui la determinazione finale adottata all’esito della
conferenza di servizi, nell’includerli in un unico atto, ne darà espressa menzione.
6. «il procedimento per la valutazione d’impatto ambientale (VIA) e quello per il rilascio
dell’autorizzazione integrata ambientale (AIA) sono preordinati ad accertamenti diversi ed autonomi
(e possano avere quindi un’autonoma efficacia lesiva, che consente l’impugnazione separata dei
rispettivi provvedimenti conclusivi» (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3561/2017; Sez. V, n. 3000/2016;
n. 313/2015).
A favore di tale qualificazione depone l’intera impalcatura normativa del d.lgs. n. 152/2006, il quale
qualifica espressamente VIA e AIA come autonomi provvedimenti amministrativi, in quanto tali,
produttivi di effetti precettivi loro propri, identificando:
(i) nel provvedimento di VIA, «il provvedimento motivato, obbligatorio e vincolante, che esprime la
conclusione dell’autorità competente in merito agli impatti ambientali significativi e negativi del
progetto, adottato sulla base dell’istruttoria svolta, degli esiti delle consultazioni pubbliche e delle
eventuali consultazioni transfrontaliere» (art. 5, co. 1 lett. o);
(ii) nel provvedimento di AIA, «il provvedimento che autorizza l’esercizio di una installazione
rientrante fra quelle di cui all’articolo 4, comma 4, lettera c), o di parte di essa a determinate
condizioni che devono garantire che l’installazione sia conforme ai requisiti di cui al Titolo III-bis ai
fini dell’individuazione delle soluzioni più idonee al perseguimento degli obiettivi di cui all’articolo
4, comma 4, lettera c)» (art. 5, co. 1 lett. o.bis).
Consiglio di Stato, Sezione Quarta, Sentenza 11 giugno 2024, n. 5241.